【PPP的N个猜想④】PPP改革已经进入攻坚克难的新阶段
2016年，对于中国PPP而言是值得铭记的。这一年，重磅文件迭出，PPP基本理念得到广泛推广、适用领域不断拓宽、项目操作流程不断优化。这一年，部委职责分工得以明确，两部门既有联合行动，又分领域精准发力。这一年，落地项目捷报频传，金额之巨、领域之广举世瞩目。这一年，中国声音唱响联合国，轨道交通PPP国际标准将由中国主导。这一年，融资与融智并举，项目库、专家库不断充盈饱满，信息愈发透明，讨论愈发深入......
感谢中国PPP人的辛勤付出，为我们带来了精彩纷呈、硕果累累的一年。2017年已经到来，崭新的画卷又将如何描绘？PPP立法进程将如何突破？PPP项目资产证券化怎样扬帆起航？PPP模式能否在“一带一路”建设中大显神通？新的一年里，机遇与挑战并存，希望与困惑同行，我们屏息期待。在2017年的新起点上，PPP导向标编辑部特邀国家发改委PPP专家库的数位专家与您一起畅想未来，聊聊“PPP的N个猜想”。
金永祥（大岳咨询总经理、国家发展改革委及财政部双库专家）
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2014年至2016年，是PPP顺风顺水的三年。在政策利好的推动下，各方资源迅速积聚到PPP相关领域，12万亿的投资项目带给市场主体巨大的想象空间。进入2017年，PPP将进入一个新的发展阶段。在这一阶段，随着资源的消耗，制约PPP发展的各种问题开始集中显现。如果这些问题不解决，PPP的发展将遭遇瓶颈。只有通过改革持续攻坚和解决系统性重大问题，才能确保PPP改革的顺利推进。
一、PPP各方面临的主要问题
PPP的政府方将面临财政承受能力达到上限的问题。地方政府在评估能否以PPP的方式提供公共产品时，需要确保每一年度全部PPP项目从预算中安排的支出责任不能超过一般公共预算支出的10%。这是中央政府防止地方无序开展PPP导致政府长期支付压力过重的风控措施。进入2017年，大部分地区将达到或者接近这一上限，地方政府继续做PPP的空间将受限。
PPP的社会资本方则面临着融资压力。根据我们的初步测算，2014年以来PPP项目累计签约额已达到2万亿，但这其中，有些社会资本在成立项目公司后并没有顺利的与银行等金融机构签订融资协议，为了避免违约开始垫资建设，甚至通过赊欠下游企业维系工程进度。这就意味着社会资本一方及社会资本所维系的产业链正在快速的消耗资源，这将带来很大问题。
对于金融机构这一PPP的第三方来说，相关改革明显滞后。目前，许多金融机构仍然以粗放的方式提供融资服务，例如，根据项目所在地是不是地级市、百强县，社会资本是不是央企、上市公司等预先设定范围，基本上只给范围内的项目提供融资。这就意味着，基于项目自身风险和收益判断的项目融资很难实现。另外，各类基金受制于收益率、期限、风控机制，跟PPP的项目对接也有问题。总体而言，金融机构对PPP的反应较为迟缓，金融机构与PPP的对接没有完全实现。
对于咨询机构这一PPP项目的关键纽带而言，整个行业的发展还不成熟。咨询机构是PPP政府方和社会资本方之间沟通的桥梁，咨询机构的专业性将直接影响项目运行方式和交易结构的合理性以及社会资本选择的合规性。目前，一方面咨询服务还没有得到足够的重视，在万亿体量的PPP投资额中，用在前期咨询费的比例不到千分之一。与此同时，PPP的快速发展也让PPP咨询行业鱼龙混杂，信息不对称导致博傻现象频出，危及整个行业的健康发展。
二、通过改革解决PPP推进过程中核心问题
PPP是一场深刻的社会变革，PPP自身遇到的问题也要用改革的思维和方法来解决。目前，PPP并不缺少政策，新政策的边际效应正在衰减。而各方期待的PPP立法，则是远水不解近渴。解决PPP问题的改革是实践性的，其难度甚至高于PPP立法，且留给改革的时间窗口已经不多，改革宜早不宜迟。
目前有两个方面的改革比较急迫。
一是收费制度和价格机制的改革。PPP项目的回报主要来自于使用者付费、政府付费和项目开发性收入。目前，在价费改革不到位、项目开发权益受制的情况下，政府付费是PPP项目收入的主要来源，这也是融资方高度关注地方政府财政能力本身而不是项目自身现金流的原因。只有按照谁受益、谁付费的原则，建立完善的价格机制，才能激活项目自身的经营性，使PPP进入可持续发展的阶段。这就需要有效区分基本需求和非基本需求，基本需求作为公共产品设定普惠服务价格，非基本需求作为准公共服务甚至私人服务，可以大幅度提高价格，作为项目收益的基础。例如，通过阶梯水价、阶梯电价机制，基于需求的不同而建立不同的收费机制，不仅能够增强PPP项目的经营性，也能够对有限的自然资源进行更加合理的配置。
二是金融体制的改革。金融市场的基本原则是风险与收益相匹配。随着价费机制改革的深入，PPP项目自身的风险和收益能力将展现在金融机构的面前。相应的，金融机构不能再简单的按照地方政府和社会资本的信用水平来评估项目的可融资性，须转变为对行业的预测和对项目的评估。这要求金融机构转变风控逻辑，强化能力建设。只有金融机构的风控水平提高了，才能实现PPP融资市场真实价格的发现。届时，政府和社会资本才能真正平等的进行议价。
综上，笔者认为，经过三年顺风顺水的发展，PPP已经进入攻坚克难的新阶段。在各方资源快速消耗的情况下，未来能够在市场上得到青睐的PPP项目将是价费机制理顺的好项目，而能够在市场上真正淘到金子的，将是针对PPP建立起完善的行业投资风控体系的社会资本和金融机构。在这一过程中，各方对PPP项目前期运作的合理性、合规性、创新性要求也将越来越高，这就意味着对PPP咨询机构的要求也将更加严苛。大浪方能淘沙。